上周五，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)資本市場中小投資者合法權(quán)益保護(hù)工作的意見》（以下簡稱《意見》），將發(fā)展資本市場提升到國家戰(zhàn)略高度，意在從頂層設(shè)計(jì)角度出發(fā)，解決市場存在的深層次問題和根本性問題，為資本市場持續(xù)發(fā)展提供制度保障。
消息一出，分析人士紛紛表示，該《意見》對(duì)資本市場具有重大意義，對(duì)2014年股市是重大利好。然而，市場永遠(yuǎn)都是最現(xiàn)實(shí)的，對(duì)于這個(gè)框架性的《意見》，市場并未給出好臉色，周一（12月30日），滬指全天在2100點(diǎn)整數(shù)關(guān)口上下徘徊。
賠償機(jī)制：投資者保護(hù)的關(guān)鍵
美國華爾街有句名言：保護(hù)最為弱小的那個(gè)投資者，就是保護(hù)整個(gè)華爾街。只要是證券市場，包括美國等擁有百年歷史的證券市場，面對(duì)巨大的利益誘惑也無法完全避免欺詐和侵犯投資者利益的案件發(fā)生。
保護(hù)投資者對(duì)任何一個(gè)證券市場來說都是永恒的話題。近年來，中國證券市場正有意識(shí)地開始強(qiáng)化監(jiān)管對(duì)投資者的保護(hù)功能，2011年，證監(jiān)會(huì)就成立了投資者保護(hù)局。監(jiān)管層也充分認(rèn)識(shí)到，投資者權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是投資者受到利益損害時(shí)是否能夠得到賠償。
本報(bào)記者注意到，此次《意見》中重點(diǎn)提出了“健全中小投資者賠償機(jī)制”，其中，有兩點(diǎn)意見：一是督促違規(guī)或者涉案當(dāng)事人主動(dòng)賠償投資者；二是建立上市公司退市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。
如果上述兩點(diǎn)能夠得到貫徹執(zhí)行，就真的能夠有效解決對(duì)中小投資者的賠償問題嗎？
前置程序：投資者提起民事訴訟的藩籬
保護(hù)投資者利益的最有效法律手段，也是最后的救濟(jì)手段是民事訴訟賠償制度。
證券投資者雖然完全符合《中華人民共和國民事訴訟法》的訴訟條件，但根據(jù)最高人民法院分別于2002年1月15日下發(fā)的《關(guān)于受理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事侵權(quán)糾紛案件有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）以及2003年1月9日頒布的《關(guān)于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）。
《通知》和《規(guī)定》都在證券投資者民事訴訟中設(shè)立了前置程序，即依據(jù)有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，對(duì)虛假陳述行為人提起的民事賠償訴訟。
而且根據(jù)《刑事訴訟法》中關(guān)于刑事附帶民事訴訟的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)允許權(quán)益受損的投資者以刑事附帶民事訴訟方式參與訴訟，但《規(guī)定》卻規(guī)定，投資者以刑事判決書為前置條件提起民事訴訟的，該判決必須生效且必須認(rèn)定有罪，這樣就在事實(shí)上剝奪了投資者應(yīng)有的刑事附帶民事訴訟權(quán)，與現(xiàn)行訴訟制度不合。
在我國法律制度中，刑事案件是統(tǒng)一由公、檢、法三個(gè)司法機(jī)關(guān)管轄的，行政機(jī)關(guān)在處理行政處罰案件時(shí)，如果認(rèn)為該違法行為已構(gòu)成犯罪，就必須移送對(duì)刑事案件有管轄權(quán)的司法機(jī)關(guān)依法處理。
在具體的稽查工作中，證監(jiān)會(huì)如果發(fā)現(xiàn)某上市公司的行為已經(jīng)涉嫌犯罪，則依法直接將其移送公安機(jī)關(guān)，由公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪事實(shí)進(jìn)行偵查后，檢察院提起公訴，法院判決其承擔(dān)刑事責(zé)任。這樣一來，證監(jiān)會(huì)則會(huì)暫停對(duì)責(zé)任人作出行政處罰，導(dǎo)致在刑事犯罪中權(quán)益受損的投資者因?yàn)榍爸贸绦蛑械囊?guī)定而不能提起訴訟。
即使在移送司法機(jī)關(guān)前已經(jīng)作出行政處罰決定，行政處罰當(dāng)事人為了逃避民事賠償，很可能提起行政復(fù)議或向法院起訴要求撤銷行政處罰，如果法院依據(jù)《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定，判令證監(jiān)會(huì)撤銷行政處罰，那么投資者的民事訴訟就會(huì)由于缺乏“前置程序”將不被受理。
此外，根據(jù)《行政處罰法》第29條的規(guī)定，行政違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，行政機(jī)關(guān)將不得對(duì)該行為實(shí)施行政處罰。也就是說，證券市場中的違規(guī)行為如果在兩年內(nèi)沒有被監(jiān)管機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)并處罰，行政機(jī)關(guān)將不得在超期后做出行政處罰，投資者也就失去了民事訴訟請(qǐng)求權(quán)。
一紙“行政處罰決定書”，將投資者擋在了民事訴訟賠償?shù)拈T外。
此規(guī)定雖然備受質(zhì)疑，但仍舊沿用至今。十年的司法實(shí)踐已經(jīng)驗(yàn)證“前置程序”對(duì)于投資者獲得民事賠償?shù)膰?yán)重制約。
2010年，綠大地？穴002200？雪因信息披露違規(guī)、年報(bào)存在重大會(huì)計(jì)差錯(cuò)及錯(cuò)漏受到深圳證券交易所公開譴責(zé)。2011年3月，該公司控股股東、董事長何學(xué)葵因涉嫌欺詐發(fā)行 股票 罪，經(jīng)當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，公安機(jī)關(guān)執(zhí)行逮捕。
但根據(jù)前置程序要求，起訴必要條件之一是具備有關(guān)機(jī)關(guān)的行政處罰決定或者人民法院的刑事裁判文書，而深圳證券交易所對(duì)綠大地作出的處分決定并不具有行政處罰的性質(zhì)，所以投資者不具備提起民事訴訟賠償?shù)臋?quán)利。
直到2011年12月，昆明市官渡區(qū)人民法院下達(dá)了《刑事判決書》之后，投資者才依據(jù)該判決書作為前置程序，進(jìn)行民事訴訟賠償。
近年來，滬深兩市受到交易所譴責(zé)的公司數(shù)目不斷增加，僅2012年全年，就有44家上市公司受到兩大交易所處分。雖然證券交易所的公開譴責(zé)文件也是證券市場中監(jiān)管機(jī)構(gòu)處理虛假陳述行為人的一種手段，但是公開譴責(zé)文件并不是行政處罰行為，根據(jù)現(xiàn)有的法律制度，僅憑交易所的一紙譴責(zé)文件投資者是無法起訴上市公司的。
